Jednostki pomocnicze gminy. Aktualny stan prawny.

Uwagi wstępne.

Zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.)[1] gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne. Jednostką pomocniczą może być również położone na terenie gminy miasto. Jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy. Zasady tworzenia, łączenia, podziału oraz znoszenia jednostki pomocniczej określa statut gminy. Uwagę zwraca, że w u.s.g. nie znalazła się legalna definicja jednostki pomocniczej. Można przyjąć, że jest ona integralną częścią gminy w ramach, której została stworzona.[2] Należy zgodzić się z twierdzeniem, że „Jednostka pomocnicza stanowi wyraz dekoncentracji zadań publicznych przekazanych przez gminę. Jej status publicznoprawny wyznaczony jest przede wszystkim poprzez uprawnienia (kompetencje, zadania) publiczne, a więc zdolność do załatwiania określonych spraw publicznych. decentralizacji, gdyż nie posiada prawem określonej samodzielności względem gminy .”[3] Dekoncentracja, w tym przypadku, polega zatem na przekazaniu przez gminę, w ramach jej wewnętrznej struktury, określonych zadań. Dorota Fleszer wskazała, że: „Wyróżnia się dwie metody określania charakteru prawnego jednostki pomocniczej: pozytywne i negatywne. Pierwsza traktuje sołectwo, dzielnice, osiedle jako jednostkę pomocniczą (wewnętrzną) samorządu terytorialnego. Również Sąd Najwyższy w jednej ze swoich uchwał potraktował jednostkę pomocniczą jako samorządowy organ pomocniczy gminy. Metodę negatywną oparto na twierdzeniu, zgodnie z którym jednostka pomocnicza nie jest komunalną osobą prawną, nie jest również wyodrębnionym terytorialnie związkiem samorządowym i nie posiada charakteru korporacyjnego. Brak również podstaw do traktowania sołectwa jako organizacji społecznej.”[4]

Podjęcie decyzji o utworzeniu jednostki pomocniczej, winno być połączone z przekazaniem jej stosownych zadań. Wyartykułował to w swoim wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. „Ustawodawca, przyznał w art. 5 ust. 1 i 2 u.s.g. radzie gminy uprawnienie do tworzenia jednostek pomocniczych w celu wypełnienia zasady subsydiarności. Dzielnice, jako jednostki pomocnicze gminy są wyłącznie elementami składowymi gmin, nie mającymi poza tymi ramami samodzielnego bytu prawnego, nie mogącymi w stosunku do osób trzecich podejmować jakichkolwiek działań. Ustawodawca nie przewidział jednak żadnego ustalonego katalogu zadań i kompetencji jednostek pomocniczych. Ich status publicznoprawny wyznaczony jest poprzez uprawnienia (kompetencje, zadania) publiczne, a więc zdolność do załatwiania określonych spraw publicznych, które gmina im przekaże. Nie jest zatem możliwe utworzenie jednostki pomocniczej bez określenia jej zadań, gdyż w takiej sytuacji de facto nie byłaby ona zdolna do wykonywania jakichkolwiek zadań.”[5]

Trudno zatem porównać jednostkę pomocniczą do innych organizacji tworzonych w ramach struktur samorządu terytorialnego jak jednostki organizacyjne (jednostki budżetowe, samorządowe zakłady budżetowe), czy poza strukturą jednostek samorządowych jak samorządowe osoby prawne (samorządowe instytucje kultury), czy spółki z udziałem jednostek samorządu terytorialnego. Jednostka pomocnicza to pewna organizacja, wyposażona w organy, której utworzenie możliwe jest tylko na gruncie ustawy o samorządzie gminnym. Jednostka taka nie ma obowiązkowych zadań określonych przez ustawę, a zakres tych zadań zależy wyłącznie od organu stanowiącego gminy.

Zmiana tego stanu rzeczy jest obecnie przedmiotem dyskusji. W interpelacji nr 38392 do ministra spraw wewnętrznych i administracji w sprawie nadania osobowości prawnej sołectwom z dnia 18.01.2023 roku, jej autorka poseł Katarzyna Osos pisała: „Polska się zmienia, zmieniają się również gminy i sołectwa. Z tego powodu środowiska wiejskie od lat apelują o nadanie sołectwom osobowości prawnej, tak by były one niezależne chociażby w pozyskiwaniu środków dla swoich społeczności. Mimo że w sołectwach występują terytorialne organy wybierane demokratycznie – sołtys, rada sołecka, zgromadzenie wiejskie – to swoboda podejmowania przez nie decyzji jest niezwykle mała, a brak posiadania osobowości prawnej z pewnością ogranicza ich działalność. Jej nadanie jest więc tym, czego wyczekuje społeczność wiejska.” W odpowiedzi na te interpelację ówczesny sekretarz stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji Paweł Szefernaker napisał: „Konsekwencją przyznania sołectwu atrybutów jst (upodmiotowienie wspólnoty, samodzielność, osobowość prawna) powinno być ustanowienie jego organów w wyborach powszechnych, powierzenie ustawą wykonywania zadań publicznych oraz zapewnienie adekwatnych do zadań dochodów. Przyznanie więc sołectwom statusu jst wymagałoby jeszcze dalej idących zmian - tworzenia urzędów sołectw, samodzielności budżetowo-finansowej, objęcia sołtysów przepisami antykorupcyjnymi - a samych sołectw nadzorem wojewodów oraz regionalnych izb obrachunkowych. W tej sytuacji sołectwa, będące jst, stałyby się niezależne od gmin, w związku z czym relacje pomiędzy nimi a gminami kształtowałyby się na tych samych zasadach co między gminami, powiatami i samorządami województw. Przekazywanie zadań mogłoby następować wyłącznie na podstawie dobrowolnych porozumień zawieranych przez równe w świetle prawa strony.”

W roku 2024 pracę rozpoczął Parlamentarny Zespół ds. Jednostek Pomocniczych Gmin. Na posiedzeniu w dniu 10 października 2024 roku Michał Kwiatkowski z Wrocławskiego Forum Osiedlowego zaprezentował projekt nowelizacji ustawy o samorządzie gminnym. Zakłada on m.in.: obligatoryjne powoływanie jednostek pomocniczych w przypadku gmin o określonej wielkości, roboczy zapis określa 50-100 tys. mieszkańców; ustanowienie jednostki pomocniczej jako organu realizującego konstytucyjną zasadę pomocniczości; uregulowanie ustawowe funkcji przewodniczącego organu uchwałodawczego jednostki pomocniczej; umożliwienie udziału przedstawicielowi jednostki pomocniczej w debacie nad raportem o stanie gminy; nadanie możliwości do wydawania uchwał; nadanie prawa głosu na sesjach rady gminy podczas debat nad projektami uchwał dotyczących spraw jednostki pomocniczej; nadanie prawa do interpelacji i zapytań dla przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych.[6]

W związku z powyższym rodzi się pytanie jakie kompetencje leżą w gestii jednostek pomocniczych gmin na gruncie obecnie obowiązującego prawa.

Jednostki pomocnicze gminy w sferze prawa publicznego.

Zasadniczym przepisem wyznaczającym ramy ustrojowe jednostki pomocniczej gminy jest art. 35 u.s.g. Zgodnie z nim organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut może przewidywać powołanie jednostki niższego rzędu w ramach jednostki pomocniczej. Statut jednostki pomocniczej określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Z przepisu tego wynika spora swoboda dla organu stanowiącego w zakresie kształtowania ustroju jednostki pomocniczej. Jednocześnie ustawodawca zapewnił udział mieszkańców w procesie uchwalania statutu, poprzez konieczność przeprowadzenia konsultacji. Należy zwrócić także uwagę na przepis art. 18 ust. 2 pkt 7 u.s.g. zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy ustalanie zakresu działania jednostek pomocniczych, zasad przekazywania im składników mienia do korzystania oraz zasad przekazywania środków budżetowych na realizację zadań przez te jednostki. Wypada w pełni zgodzić się z twierdzeniem Moniki Augustyniak, że „z brzmienia art. 18 ust. 2 pkt 7 u.s.g. wynika, że ustalenie zakresu ich działania mogłoby mieć miejsce na podstawie odrębnych uchwał. Oznacza to, że regulacje w przedmiocie działania jednostki pomocniczej mieściłyby się poza jej materią statutową. Określenie zakresu zadań przekazywanych jej przez gminę oraz sposób ich realizacji stanowi obligatoryjną regulację statutową jako warunek sine qua non utworzenia danej jednostki pomocniczej. Przekazanie zadań poza materią statutową skutkowałoby nieważnością tak podjętej uchwały z uwagi na obejście dyspozycji art. 35 u.s.g., w tym pominięcie obligatoryjnych konsultacji z mieszkańcami w sprawie uchwalenia statutu jednostki. Byłoby to działanie in fraudem legis jako próba obejścia przepisu. Stąd wniosek, że przekazywanie zadań jednostce pomocniczej w formie uchwał poza jej materią statutową należy uznać za wykładnię contra legem przedmiotowego przepisu. Nie oznacza to jednak, że określenie działania jednostki nie może nastąpić w drodze odrębnej uchwały. Jednak regulacja w tym zakresie powinna znaleźć swe odzwierciedla nie w statucie danej jednostki w rozdziale poświęconym zadaniom.”[7] Poszczególne statuty określają różne zadania jednostkom pomocniczym. Poniżej przedstawiam niektóre zapisy statutów w tym zakresie, z różnych województw.

Statut sołectwa Okrzeszyce (gmina Żórawina):

§ 24. 1.Do zadań Sołectwa należy zapewnienie udziału mieszkańców w zaspokajaniu ich zbiorowych potrzeb.

2. Zadania Sołectwa w tym zakresie obejmują:

1) współdziałanie z miejscowymi organizacjami społecznymi w sprawach kształtowania właściwych postaw mieszkańców, a w szczególności: gotowości niesienia pomocy sąsiedzkiej, kultury współżycia mieszkańców, wzajemnego szacunku, kultywowania gospodarności, dyscypliny społecznej, poszanowania mienia;

2) działania oświatowo-wychowawcze na rzecz umacniania rodziny, kultury życia rodzinnego oraz wychowania w rodzinie;

3) organizowania różnych form opieki społecznej oraz pomocy sąsiedzkiej dla niepełnosprawnych mieszkańców pozbawionych pomocy z zewnątrz;

4) zapewnienie opieki oraz organizowanie czasu wolnego dzieci i młodzieży;

5) podejmowanie działań mających na celu umacnianie bezpieczeństwa i porządku publicznego;

6) organizowanie i współdziałanie z właściwymi organami dla poprawy warunków sanitarnych, stanu ochrony przeciwpożarowej oraz zabezpieczenia przeciwpowodziowego;

7) tworzenie warunków pełnego udziału w życiu publicznym Sołectwa wszystkich uczestników jego społeczności.[8]

Statut sołectwa Chrystkowo (gmina Świeć)

§ 3.1. Do zakresu działań Sołectwa należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu miejscowym, niezastrzeżone ustawami i uchwałami Rady Miejskiej.

2. Do zadań Sołectwa należy w szczególności:

1) zapewnienie udziału mieszkańców w rozpatrywaniu spraw socjalnych, bytowych, kulturalnych, opieki zdrowotnej i wypoczynku;

2) kształtowanie odpowiednich stosunków współżycia mieszkańców;

3) organizowanie samopomocy mieszkańców i wspólnych prac na rzecz miejsca zamieszkania, upowszechnianie kultury, utrzymanie porządku, czystości, spokoju, rozwijania pomocy społecznej.[9]

Statut sołectwa wsi Płowce (gmina Sanok)

§ 4. 1. Sołectwo organizuje i wspiera przedsięwzięcia swoich mieszkańców zmierzające
w szczególności do:

1) poprawy warunków życia,

2) zachowania porządku i bezpieczeństwa,

3) rozwoju oświaty, kultury sportu i wypoczynku

4) poprawy funkcjonowania i rozwoju infrastruktury

5) poprawy warunków sanitarnych, ochrony środowiska i przyrody

6) poprawy stanu ochrony przeciwpożarowej i zabezpieczenia przeciwpowodziowego

7) pobudzenia społeczności lokalnej do samodzielnego rozwiązywania problemów sołectwa,

8) tworzenia więzi lokalnych i współpracy przygranicznej,

9) kształtowania postaw patriotyzmu lokalnego,

10) tworzenia pomocy sąsiedzkiej,

11) zarządzanie mieniem będącym w dyspozycji Sołectwa.

2. W realizacji przedsięwzięć określonych w ust. 1 sołectwo współdziała z organami Gminy.[10]

Statut osiedla Staszyce (Miasto Piła)

§35. Do zadań osiedla należy:

1. zapewnienie udziału mieszkańców w kształtowaniu stanowiska na temat spraw socjalno-bytowych, ochrony zdrowia, kultury, kultury fizycznej i turystyki oraz edukacji - związanych z obszarem osiedla;

2. analizowanie sytuacji osiedla w zakresie infrastruktury technicznej oraz precyzowanie priorytetów;

3. wypowiadanie się w kwestii kształtowania przestrzeni osiedla;

4. inicjowanie i organizowanie na terenie osiedla wspólnych przedsięwzięć na rzecz:

1) mieszkańców potrzebujących pomocy ze względu na wiek, stan zdrowia, sytuację życiową,

2) poprawy stanu sanitarnego, porządku i estetyki osiedla,

3) umocnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego na terenie osiedla, poprawy stanu ochrony przeciwpożarowej,

4) wzbogacenia infrastruktury osiedla,

5) współdziałania z radnymi Rady Miasta Piły, radnymi Rady Powiatu Pilskiego oraz radnymi Sejmiku Samorządowego Województwa Wielkopolskiego, wybranymi z terenu osiedla a także z właściwymi organami samorządu terytorialnego, w celu obustronnej wymiany informacji.

Z przedstawionych przykładów wynika, że organy stanowiący w różnym stopniu korzystają ze swych kompetencji do przekazywania zadań jednostkom pomocniczym. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: „Zadania przekazywane jednostce pomocniczej muszą być określone w sposób zamknięty (pełny), nie pozwalający na ich kreowanie przez organy samej jednostki pomocniczej. Rada gminy ma obowiązek w sposób enumeratywny określić zadania jednostki pomocniczej w jej statucie.”[11]

Przepisy art. 36 i 37 u.s.g. dotyczą organów jednostek pomocniczych. Organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Sołtys korzysta z ochrony prawnej przysługującej funkcjonariuszom publicznym. Organem uchwałodawczym w dzielnicy (osiedlu) jest rada, której liczba członków ustalana jest według zasad dotyczącym rady gminy, nie może jednak wyż wyższa niż 21. Organem wykonawczym w dzielnicy (osiedlu) jest zarząd. Na czele zarządu stoi przewodniczący. Przewodniczący zarządu korzysta z ochrony prawnej przysługującej funkcjonariuszom publicznym. Statut osiedla może ustalić, że w osiedlu organem uchwałodawczym jest ogólne zebranie mieszkańców. Ogólne zebranie wybiera zarząd osiedla. Zebranie wiejskie jest przykładem demokracji bezpośredniej, podczas gdy rada dzielnicy (osiedla) korzysta z form demokracji pośredniej. Możliwość ustanowienia w osiedlu ogólnego zebrania mieszkańców wskazuje na to, że osiedle pełni rolę jednostki pomocniczej o charakterze pośrednim, znajdującej się pomiędzy sołectwem a dzielnicą. W związku z tym osiedle jest jednostką pomocniczą, której organ uchwałodawczy może korzystać zarówno z form demokracji bezpośredniej, jak i pośredniej.[12]
Zgodnie z przepisami ustawy, przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej ma prawo uczestniczyć w pracach rady gminy na zasadach określonych w statucie gminy. Ważne jest, aby pamiętać, że w takim przypadku nie przysługuje mu prawo głosowania. Dodatkowo, przewodniczący rady gminy ma obowiązek informowania przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej o terminie sesji rady, na takich samych zasadach, jakie obowiązują radnych. Ustawa określa również kwestie związane z finansowym pokryciem uczestnictwa w pracach rady. Rada gminy może ustalić zasady dotyczące przyznawania diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowej dla przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej. Podobne regulacje mogą być także wprowadzone w odniesieniu do członków organu wykonawczego jednostki pomocniczej, członków rady dzielnicy (osiedla) oraz rady sołeckiej, umożliwiając im otrzymanie diet lub zwrot kosztów podróży służbowej. Dzięki tym regulacjom zapewnione jest zarówno uczestnictwo przedstawicieli jednostek pomocniczych w pracach organów gminy, jak i odpowiednie uregulowania finansowe, które mają na celu ułatwienie ich funkcjonowania i zwiększenie skuteczności współpracy na szczeblu lokalnym.

Kolejne uprawnienie, które może zostać przyznane organom jednostek pomocniczych, zostało uregulowane w art. 39 ust. 4 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej rada gminy może upoważnić również organ wykonawczy jednostki pomocniczej. Przepis ten stanowi odstępstwo od ogólnej zasady, że decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje wójt, działający z jego upoważnienia zastępca wójta lub inny pracownik urzędu gminy. „Skorzystanie z trybu, o którym stanowi art. 39 ust. 4 u.s.g. powoduje przeniesienie kompetencji przyznanych ustawowo organowi wykonawczemu, związanych z załatwianiem spraw indywidualnych, na rzecz wskazanego w uchwale podmiotu, w tym jednostek wyliczonych w art. 9 ust. 1 u.s.g., co oznacza, że udzielenie upoważnienia w rozumieniu art. 39 ust. 4 u.s.g. nie jest równoznaczne z umocowaniem danego podmiotu do działania w imieniu organu gminy. Jego skutkiem jest natomiast przypisanie kompetencji do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej organowi jednostki pomocniczej bądź organom jednostek i podmiotów wyliczonych w art. 9 ust. 1 u.s.g.”[13] Odpowiedzi na pytanie jaki zakres spraw może zostać przekazany organowi wykonawczemu jednostki pomocniczej udzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku. „Przepisy art. 39 ust. 4 u.g.n. dają podstawę radzie gminy do upoważnienia organu wykonawczego jednostki pomocniczej oraz organów jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1, do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, bez jakichkolwiek ograniczeń przedmiotowych.”[14]

Jednostki pomocnicze nie zostały także pominięte w systemie ochrony ludności i obrony cywilnej. Przepis art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2024 roku o ochronie ludności i obronie cywilnej[15] stanowi, że w celu podnoszenia kwalifikacji z zakresu ochrony ludności i obrony cywilnej w urzędach obsługujących organy ochrony ludności oraz w innych urzędach, jednostkach organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego i organach jednostek pomocniczych gminy organizuje się szkolenia kadry z zakresu ochrony ludności i obrony cywilnej. Przepisy aktu wykonawczego do tej ustawy tj. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 2025 roku w sprawie ewakuacji ludności i zabezpieczenia mienia[16] nakładają na jednostki pomocnicze gmin zadania w zakresie wsparcia procesu ewakuacji.

Wzmocnienie określonej kategorii jednostek pomocniczych gmin nastąpiło na podstawie ustawy z dnia 21 lutego 2014 roku o funduszu sołeckim.[17] Fundusz sołecki to narzędzie, które ma na celu wspieranie lokalnych przedsięwzięć poprawiających warunki życia mieszkańców. Decyzję o wyodrębnieniu środków na fundusz podejmuje rada gminy w drodze uchwały. Ważne jest, że uchwała podjęta po 31 marca roku poprzedzającego rok budżetowy jest nieważna. Jeśli rada wyrazi zgodę na wyodrębnienie funduszu, jej decyzja obowiązuje przez kolejne lata budżetowe, natomiast brak zgody w danym roku dotyczy tylko tego roku i nie wpływa na przyszłość. Fundusz sołecki nie jest funduszem celowym w rozumieniu ustawy o finansach publicznych, co oznacza, że jego środki nie są przypisane do konkretnych, ustawowo określonych celów. Środki te przeznacza się na realizację przedsięwzięć zgłoszonych we wniosku, które dotyczą zadań własnych gminy, służą poprawie warunków życia mieszkańców i są zgodne ze strategią rozwoju gminy. Ponadto, fundusz może być wykorzystywany na pokrycie wydatków związanych z usuwaniem skutków klęski żywiołowej, zgodnie z ustawą o stanie klęski żywiołowej. W ten sposób wspiera się społeczności lokalne w sytuacjach kryzysowych, umożliwiając szybkie reagowanie na katastrofy naturalne.
Wreszcie należy wspomnieć o ustawie z dnia 26 maja 2023 roku o świadczeniu pieniężnym z tytułu pełnienia funkcji sołtysa[18]. Cele tej ustawy zostały wskazane w uzasadnieniu do jej projektu: „[...] sołtys nie jest, jak w przeszłości, opłacanym urzędnikiem, ale pełni on funkcję społeczną, gdyż nie otrzymuje wynagrodzenia. Sołtysi nie są również objęci ubezpieczeniem społecznym, a czas sprawowania kadencji nie jest wliczany do okresu zatrudnienia. Tym samym wysiłek włożony w pracę dla społeczności wiejskiej może nie zostać w odpowiedni sposób wynagrodzony, ponieważ może nie zostać mu przyznana ani dieta, ani nie zostanie zwiększona mu emerytura. Należy przy tym podkreślić nakład pracy, jaki wiąże się z pełnieniem funkcji sołtysa. Obecnie najczęstszymi jego obowiązkami są organizowanie zebrań wiejskich i wykonywanie ich uchwał, zarządzanie mieniem komunalnym i gminnym, inkaso podatków lokalnych czy dostarczanie nakazów podatkowych. Sołtys organizuje również życie społeczno-kulturalne na wsi. Wychodząc naprzeciw zdiagnozowanym niedostatkom aktualnego stanu prawnego, projekt ustawy ma na celu przyznanie waloryzowanego świadczenia pieniężnego z tytułu pełnienia funkcji sołtysa, zwanego dalej «świadczeniem», w wysokości 300 złotych miesięcznie dla tych sołtysów, którzy, ze względu na okres pełnienia tej funkcji szczególnie zasłużyli się społeczności lokalnej”[19]

Osoby pełniące funkcje organów wykonawczych jednostek pomocniczych bardzo często pełnią funkcję inkasentów podatków i opłat lokalnych. Możliwość taka istnieje np. w oparciu o art. 6 ust. 12 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 roku o podatkach i opłatach lokalnych.[20] Zgodnie z tym przepisem rada gminy może zarządzać pobór podatku od nieruchomości od osób fizycznych w drodze inkasa oraz wyznaczać inkasentów i określać wysokość wynagrodzenia za inkaso. Istnieją dwa główne sposoby wyznaczania inkasentów. Pierwszy polega na określeniu inkasenta poprzez wskazanie konkretnego podmiotu, podanie jego imienia i nazwiska, nazwy lub firmy. Przykładem takiego rozwiązania jest uchwała nr XXXII/192/09 Rady Miejskiej w Czempiniu z dnia 27 lutego 2009 roku, dotycząca poboru podatku rolnego, leśnego i od nieruchomości w formie inkasa. W § 2 tej uchwały wskazano inkasenta poprzez podanie jego imienia i nazwiska oraz obszaru, z którego pobór ma być dokonany. Z kolei drugi sposób polega na wyznaczaniu inkasenta na podstawie jego ogólnych cech. Przykładem takiego podejścia jest uchwała Rady Gminy w Nowej Wsi Lęborskiej z dnia 19 marca 2009 roku, w której w § 2 ustalono, że inkasentami podatku od nieruchomości będą sołtysi na terenie swoich sołectw. W doktrynie dopuszcza się oba te sposoby określania inkasentów. Natomiast NSA w wyroku z 11 stycznia 2008 roku podkreślił, że wyznaczenie inkasenta „powinno przybierać postać określenia konkretnego, a więc zwrotu odnoszącego się do zindywidualizowanego podmiotu przez podanie imienia i nazwiska (w przypadku osoby fizycznej) lub nazwy (w przypadku osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej niemającej osobowości prawnej)”. Ma to na celu umożliwienie potencjalnym podatnikom rozpoznanie, kto pełni funkcję inkasenta.[21]

Jednostki pomocnicze gminy w sferze dominium.

Sfera dominium obejmuje funkcjonowanie gminy związane z dysponowaniem przez nią własnością, a szerzej – mieniem. Najczęściej są to działania polegające na korzystaniu z instrumentów prawa cywilnego w celu wykonywania zadań publicznych gminy. To z kolei prowadzi do ingerencji norm prawa administracyjnego w treść stosunków cywilnoprawnych. Dlatego też ścisłe rozróżnienie sfer imperium i dominium nie zawsze będzie możliwe, gdyż w tym przypadku mogą się one przenikać.[22] W sferze tej funkcjonują także jednostki pomocnicze.
Zgodnie z obowiązującymi przepisami, jednostka pomocnicza – na przykład sołectwo – ma prawo zarządzać mieniem komunalnym oraz korzystać z dochodów pochodzących z tego źródła w zakresie określonym w jej statucie (art. 48 u.s.g.). Statut jednostki pomocniczej precyzuje również zakres czynności, które może ona wykonywać samodzielnie w zakresie dysponowania swoim mieniem. Oznacza to, że jednostki te mają określoną autonomię w zakresie zarządzania swoim majątkiem, przy tym zachowując zgodność z przepisami prawa.

Przepis ten ma również zastosowanie do jednostek niższego rzędu, zapewniając odpowiednią hierarchię i spójność w zarządzaniu mieniem na różnych szczeblach. Jednocześnie ustawa chroni prawa mieszkańców wsi do korzystania z mienia – na przykład do korzystania z gruntów czy urządzeń – i nie może ich ograniczać bez zgody zebrania wiejskiego. To zabezpieczenie gwarantuje, że dotychczasowe prawa własności, użytkowania oraz inne prawa rzeczowe i majątkowe pozostają nienaruszone. W zakresie mienia gminnego, czyli mienia będącego własnością gminy, mają zastosowanie przepisy dotyczące mienia komunalnego, z zastrzeżeniem, że prawa mieszkańców do korzystania z tego mienia nie mogą być naruszane bez ich zgody. Takie rozwiązanie ma na celu zapewnienie równowagi między interesami gminy a prawami mieszkańców, jednocześnie wspierając lokalną autonomię i samorządność.

Z tematem tym wiążą się także zagadnienia dotyczące dokonywania czynności prawnych w zakresie zarządu mieniem i zdolności prawnej. Kwestie te, w sposób precyzyjny wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny. „Z treści art. 48 ust. 1 u.s.g. wynika co najwyżej, że organom jednostki pomocniczej mogą być przyznane uprawnienia do podejmowania czynności faktycznych dotyczących mienia komunalnego, ale nie stanowiących czynności prawnych. Mogą one dotyczyć np. utrzymywania porządku, udostępniania, utrzymywania w należytym stanie składnika mienia komunalnego. Taki właśnie zakres czynności wchodzi w skład pojęcia zarządzania i korzystania z mienia w rozumieniu art. 48 ust. 1 u.s.g. Mając powyższe na względzie należy stwierdzić, że art. 48 ust. 1 u.s.g. nie może być interpretowany jako przepis nakazujący w każdym przypadku kreowanie dla jednostki pomocniczej zasad zarządzania, korzystania i rozporządzania dochodami z mienia komunalnego, jak również zakresu czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia. (…) W przypadku jednostek organizacyjnych niebędących osobami prawnymi o zdolności prawnej takich jednostek można mówić tylko wtedy, gdy ustawa przyznaje im taką zdolność. Żaden przepis, czy to ustawy o gospodarce nieruchomościami, czy też ustawy o samorządzie gminnym nie przyznaje jednostce pomocniczej ani statusu osoby prawnej, ani też jednostki organizacyjnej wyposażonej w zdolność prawną lub zdolność do czynności prawnych. Organ wykonawczy gminy może co najwyżej upoważnić organ jednostki pomocniczej do reprezentowania gminy w zakresie zarządzania lub korzystania z mienia komunalnego. Jednostce pomocniczej nie mogą przysługiwać uprawnienia o charakterze administracyjnym do rzeczy jak np. prawo trwałego zarządu. Zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami trwały zarząd jest formą prawną władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną, a jednostka pomocnicza nie jest jednostką organizacyjną gminy.”[23]

Przepis art. 48 ust. 1 zdanie drugie, który określa, że jednostki pomocnicze mogą samodzielnie wykonywać czynności w zakresie swojego mienia, należy interpretować tak, że pozwala on na zapisanie w statucie jednostki, które czynności mogą być podejmowane przez jej organy i mieć bezpośredni skutek dla gminy, bez konieczności uprzedniego uzyskiwania zgody organów gminy, takich jak wójt. Wydaje się także, że wójt może, wykraczając poza zapisy statutu, upoważnić sołtysa do zawierania umów w imieniu gminy. Jednostki pomocnicze nie mają prawa do posiadania mienia w rozumieniu art. 336 kodeksu cywilnego, ani nie działają jako powiernicy tego mienia w stosunku do własności gminnej.[24]

Zgodnie z art. 7 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku – przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie gminnym i ustawę o pracownikach samorządowych[25] komunalizacja mienia nie narusza praw osób trzecich do komunalizowanego mienia, w tym także praw wspólnot gruntowych i leśnych oraz że sołectwom, utworzonym na obszarze dotychczasowych sołectw, które dysponowały mieniem gminnym, właściwe organy gminy przekażą składniki mienia komunalnego. Dotyczy to także składników mienia położonych poza obszarem gminy, w której znajduje się sołectwo. Jak wskazuje Kazimierz Bandarzewski chodzi tu nie o przeniesienie uprawnień władczych czy innych praw majątkowych wchodzących w skład mienia, a jedynie poszczególnych przedmiotów, a samo przekazanie stanowi jedynie ekonomiczną, faktyczną czynność dopuszczenia do korzystania ze składników mienia. [26] „Ustawodawca umyślnie zdaje się użył określenia „składniki mienia komunalnego”, a nie „prawa”. Celem powyższego unormowania było jedynie zapewnienie sołectwom dotychczasowych uprawnień do korzystania z mienia, które stało się własnością gmin i innych gminnych osób prawnych. Nie przyznaje więc ono jednostkom pomocniczym praw podmiotowych w ujęciu cywilistycznym.”[27]

Wnioski.

Obowiązujące przepisy prawa ustanawiają jednostki pomocnicze gminy jako struktury organizacyjne, które mają służyć gminom pomocą w realizacji ich zadań. Zakres tej pomocniczości wynika głównie z woli organów gminy. To rada gminy decyduje o tym jaki zakres zadań zostanie przekazany jednostce pomocniczej. Z drugiej strony społecznościom lokalnym została zapewniona pewna autonomia, polegająca na możliwości korzystania z mienia pozostającego w dyspozycji jednostki pomocniczej.

Wprowadzenie zmian ustawowych, winno być poprzedzone przeprowadzeniem badań, na ile wykorzystywane są obecne regulacje i możliwości. Być może należałoby zacząć od uświadomienia przedstawicielom jednostek pomocniczych możliwości, które już istnieją. Wyposażenie jednostek pomocniczych w osobowość prawną mogłoby prowadzić do pewnej „rewolucji” w ustroju samorządu terytorialnego. Powodowałoby to wyodrębnienie jednostek pomocniczych ze struktury gminnej osoby prawnej, co wiązałoby się np. z odpowiedzialnością za zobowiązania takich podmiotów. Zabieg taki wymagałby zmian na wielu płaszczyznach.

fides@fidesconsulting.com.pl

tel. +48 884 214 543

Website created in white label responsive website builder WebWave.